置身事内第二章_置身事内推荐书单_从公共物品角度看边界

置身事内信息

作者: 兰小欢
出版社: 上海人民出版社
品方: 世纪文景副标题: 中国政府与经济发展
出版年: 2021-8
页数: 340
定价: 65.00元
装帧: 平装丛书: 世纪文景“大国之治”套装
ISBN: 9787208171336

置身事内推荐书单

从公共物品角度看，边界地区首先面临的是基础设施如道路网络
的不足。20世纪八九十年代，省边界处的“断头路”并不罕见。1992
年我从内蒙古乘车到北京，途经山西和河北，本来好好的路，到了省
界处路况就变差，常常要绕小道。若是晚间，还有可能遇到“路
霸”。即使到了2012年，路网交通中的“边界效应” (省界地区路网
密度较低) 依然存在，虽然比以前改善了很多。即使在排除了经济发
展、人口密度、地形等因素之后，“边界效应”也还是存在的，不过
只限于由省政府投资的高速公路和省道中，在由中央政府投资的国道
和铁路中则不存在，可见省政府不会把有限的资源优先配置到边界地
区。伺情着经济发展和我国基础设施建设的突飞猛进，如今省界处的
交通已不再是大问题。

另一个曾 长期困扰边界公共治理的问题是环境污染，尤其是跨省
的大江、大河、大湖，比如淮河、黄河、太湖等流域的污染。这是典
型的跨区域外部性问题。直到中央在2003年提出“科学发展观”，并
且在“十五”和“十一五”规划中明确了降低水污染的具体目标之
后,水质才开始显著改善。但省界处的问题依然没有完全解决。一些
省份把水污染严重的企业集中到了本省边缘的下游区域，虽然本省的
平均污染水平降低了，下游省份的污染却加重了。\'4

器区域外部性问题可以通过跨区域的共同上级来协调，这也是为
什么行政区域不仅要做横向划分，也要做纵向的上下级划分。下级之
间一旦出现了互相影响、难以单独决断的事务，就要诉诸上级决策。
反过来看，各级政府的权力都是由上级赋予的，而下放哪些权力也和
外部性有关。在外部性较小的事务上，下级一般会有更大决策权。虽

置身事内度后感

然从原则上说，上级可以干预下级的所有事务，但在现实工作中，干
预与否、干预到什么程度、能否达到干预效果，都受制于公共事务的
外部性大小、规模经济、跨地区协调的难度等。行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然
存在，尤其在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流
动影响很大。从长期看，消除这种现象需要更深入的市场化改革。但
在中短期内，调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥
作用。目前的行政区划继承自古代社会和计划经济时期，并不能完全
适应工业与现代服务业急速的发展和集聚。而且在像中国这样一个地
区差异极大的大国，建设产品和要素的全国统一大市场必然是个长期
过程，难免要先经过区域性整合。

区域性整合的基本单位是城市，但在城市内部，首先要整合城
乡。在市管县体制下，随着城市化的发展，以工业和服务业为经济支
柱的市区和以农业为主的县城之间，对公共服务需求的差别会越来越
大。调和不同需求、利用好有限的公共资源，就成了一大难题。改革
思路有二: 一是加强县的独立性和自主性，弱化其与市区的联系。第
二章将展开讨论这方面的改革，包括扩权强县、撤县设市、省直管县
等。二是扩张城市，撤县设区。1983一2015年，共有92个地级市撤并
了134个县或县级市。如:比如北京市原来就8个区，现在是16个，后来
的8个都是由县改区，如通州区 〈原通县) 和房山区 (原房山县) 。上
海现有16个市辖区，青浦、奉贤、松江、金山等区也是撤县设区改革
的结果。

撤县设区扩张了城市面积，整合了本地人口，将县城很多农民转
化为了市民，有利于充分利用已 有的公共服务，发挥规模收益。很多

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撤县设区的城市还吸引了更多外来人口。4忆:这些新增人口扩大了市场
规模，和刺激了经济发展。撤县设区也整合了对城市发展至关重要的土
地资源。随着区县合并，市郊县的大批农村土地被转为城市建设用
地，为经济发展提供了更大空间。但在这个过程中，由于城乡土地制
度大不相同，产生了很多矛盾和冲突，之后章节会详细讨论。第三节 ”复杂信息

中国有句老话叫“山高皇帝远”，常用来形容本地当权者盗意妄
为、肆无忌习，因为朝廷不知情，也就管不了，可见信息对权力的影
响。行之有效的管理，必然要求掌握关键信息。然而信息复杂多变，
持续地收集和分析信息需要投入大量资源，代价不小。所以有信息优
势的一方，或者说能以更低代价获取信息的一方，自然就有决策优
势。

信息与权力

我国政府各层级之间的职能基本同构，上级领导下级。原则上，
上级对下级的各项工作都有最终决策权，可以推翻下级所有决定。但
上级不可能掌握和处理所有信息，所以很多事务实际上由下级全权处
理。即使上级想干预，常常也不得不依赖下级提供的信息。比如上级
视察工作，都要听取下级汇报，内容是否可靠，上级不见得知道。如
果上级没有独立的信息来源，就可能被下级牵着鼻子走。

所以上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于
信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。
维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。若下级有明显信息优

置身事内 上海人民出版社

势，且承担主要后果，那就该自主决策。若下级昌有信息优势，但决
策后果对上级很重要，上级就可能多干预。但上级干预可能会降低下
级的工作积极性，结果不一定对上级更有利。4!

以国企改革为例。一家国企该由哪一级政府来监管? 该是央企、
省属国企，还是市属国企? 虽然政府名义上既管辖本级国企，也管辖
下级国企,但下级国企实际上主要由下级政府管辖。在国企分级改革
中，获取信息的难易程度是重要的影响因素。如果企业离上级政府很