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置身事内信息
作者: 兰小欢
出版社: 上海人民出版社
品方: 世纪文景副标题: 中国政府与经济发展
出版年: 2021-8
页数: 340
定价: 65.00元
装帧: 平装丛书: 世纪文景“大国之治”套装
ISBN: 9787208171336
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病报销难，他们便无法安居乐业。存在了很多年的“留守”问题，也
还会持续下去。
土地流转与户籍改革
增加城市中的学校和医院数量，可能还相对容易些，增加住房很
困难。大城市不仅土地面积有限，而且由于对建设用地指标的管制，
就算有土地也盖不了房子。假如用地指标可以跟着人口流动，人口流
出地的用地指标减少，人口流入地的指标增多，就可能缓解土地供需
了矛盾、提高土地利用效率。而要让建设用地指标流转起来，首先是让
农村集体用地参与流转。我国的土地分为两类〈见第二章) : 城市土
地归国家所有，可以在市场上流转，农村土地归集体所有，流转受很
多限制 。要想增加城市土地供应，最直接的办法是让市区和近郊的集
体建设用地参与流转。比如在北京市域内 ，集体建设用地占建设用地
总量的五成，但容积率平均只有0. 3一0.4，建设密度远低于国有土
地。上海的集体建设用地占总建设用地三成，开发建设强度也大大低
于国有土地。428L
关于集体土地入市，早在2008年党的十七届三中全会审议通过的
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里就有了原
则性条款: “逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村
集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的
方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权
益。”但地方有地方的利益，这些原则当时未能落到实处。2008年后
的数年间，地方政府的主要精力还是在“土地财政/ 金融”的框架下
置身事内pdf兰小欢
征收集体用地，扩张城市。
自2015年起，全国33个试点县市开始试行俗称“三块地”的改
革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改
革。在此之前也有一些零星的地方试点和创新，比较有名的是重庆的“地票 ”制度。若一个农民进了城，家里闲置两亩宅基地，他可以将
其还原成耕地，据此语到两亩地“地票”，在土地交易所里卖给重庆
市域内 需要建设指标的区县。按每亩“地票 ”均价20万元算，扣除两
亩地的复耕成本约5万元，净所得为35万元。农户能分到其中85%〈其
余15%归村集体) ，差不多30万元，可以帮他在城里立足。每年国家给
重庆主城区下达的房地产开发指标约2万亩，“地票 ”制度每年又多供
应了2万雷，相当于土地供给翻了一番，所以房价一直比较稳定。42
2017年，中央政府提出，“在租赁住房供需矛盾突出的超大和特
大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点 ”。全\"这是一个体制
上的突破，意味着城市政府对城市住宅用地的垄断将被逐渐打破。
2019年，第一批13个试点城市选定，既包括北、上、广等一线城市
也包括沈阳、南京、武汉、成都等二线城市。!4台:同年，《土地管理
法》修正案通过，首次在法律上确认了集体经营性建设用地使用权可
以直接向市场中的用地者出让、出租或作价出资入股，不再需要先行
征收为国有土地。农村集体经营性用地与城市国有建设用地从此拥有
了同等权能，可以同等入市，同权同价，城市政府对土地供应的垄断
被打破了。
所谓“集体经营性建设用地”，只是农村集体建设用地的一部
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分，并不包括宅基地，后者的面积占集体建设用地的一半。虽然宅基
地改革的政策尚未落地，但在住房需求旺盛的地方，宅基地之上的小
产权房乃至宅基地本身的“非法”转让，一直存在。2019年新的《土
地管理法》对宅基地制度改革只做了些原则性规定: 国家允许进城落
户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员
盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年，中央又启动了新一轮的宅
基地制度改革试点，继续探索“三权分置”，即 保障宅基地农户资格
权、农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。强调要守
住“三条底线”: 土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利不受损。在这些改革原则之下，具体的政策细则目前仍在探索阶
兰 性
土地改革之外，在“人”的城镇化和户籍制度等方面也推出了一
系列改革。2013年，首次中央城镇化会议召开，明确提出“以人为
本，推进以人为核心的城镇化”。2014年，两会报告中首次把人口落
户城镇作为政府工作目标，之后开始改革户籍制度。逐步取消了农业
户口与非农业户口的差别，建立了城乡统一的“居民户口”登记制
度，并逐步按照常住人口〈而非户籍人口) 规模来规划公共服务供
给，包括义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障
等。饶:2016年，中央政府要求地方改进用地计划安排，实施“人地挂
钧”，要依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量，合理
安排城镇新增建设用地计划，保障进城落户人口用地需求。4:
户籍制度改革近两年开始加速。2019年，发改委提出，“城区党
住人口100万一300万的] 型大城市要全面取消落户限制，城区常住人
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日300万一500万的] 型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消
重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大司增
加洲户规模、精简积分项目，确保社保牧纳年限和居住年限分数占主
要比例。……多许租赁房屋的常住人口在扰市公共户口落户。”!目
前，在最吸引人的特大和超大城市，落户门槛依然不低。虽然很多特
大城市近年都加入了“抢人才大战”，放开了包括本科生在内 的高学
历人才落户条件，甚至还提供生活和住房补贴等，但这些举措并未惠
及农村转移人口。这种情况最近也开始改变。2020年4月以来，南昌、
昆明、济南等省会城市先后宣布全面放开本市城镇落户限制，取消纱
户的参保年限、学历要求等限制，实行“堆门槛” 准入政策。
一国之内 ，产品的流动和市场化最终会带来生产要素的流动和市
场化。农产品可以自由买卖，农民可以进城打工，农村土地的使用权
最终也该自主转让。人为限定城市土地可以转让而集体土地不能转
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